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地方债管理需同步推进政府会计改革

   酝酿已久的地方债限额管理如今落了地。
 
    日前,财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(下称“《实施意见》”),对地方债实行限额管理。这是对《预算法》的具体落实——《预算法》规定,省级政府可以在国务院确定的限额内发行政府债券举债,举债规模由国务院报全国人大或其常委会批准。
 
    其实,国务院在2014年就发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,明确要对地方政府债务实行规模控制和预算管理。2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议通过《关于批准〈国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案〉的决议》,明确了对地方政府债务实行限额管理。
 
    地方债问题一直备受关注。尤其是在审计署分别于2010年、2012年、2013年对地方政府债务进行三次大规模“摸底”后,地方债问题被推到了舆论的风口浪尖。此后,相关部门密集出台地方债管理的相关政策措施。
 
    如今,对地方债实行限额管理是管理地方债的最基本机制,也是最核心的机制。实际上,各国对政府债务管理都实现限额管理,美国国会共和民主两党经常讨价还价的数字之一就是美国联邦政府债务限额。有时,由于联邦政府债务已接近限额,无法借入短期债务周转资金,也只好让白宫一些非核心部门关门大吉。
 
    我国《预算法》赋予了省级政府依法适度举债的权限,强调“适度”。判断地方政府债务到底有没有超过限额(度),首先应当对地方政府债务进行科学、准确的计量。由于此前我国缺乏科学、完善的政府会计体系,尤其缺乏政府综合财务报告制度,所以,只能通过专项审计的方式来摸清楚地方政府债务规模情况。
 
    因此,我国亟需加快建立政府综合财务报告制度,编制资产负债表,以便地方各级政府全面掌握资产负债信息,来动态地跟踪我国地方政府债务规模增减变动情况及其结构变化,合理确定地方债发行额度,从而防范债务风险。
 
    当然,在对地方债实行限额管理的同时,我国正在引入市场化机制,政府综合财务报告制度将为建立规范的地方政府举债融资机制奠定坚实基础。
 
    财政部在2014年发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,上海、浙江、江西、宁夏等10个省市试点地方政府债券自发自还。在此次尝试之后,又于2015年发布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》,明确一般债券由各地按照市场化原则自发自还,遵循公开、公平、公正的原则,发行和偿还主体为地方政府。也就是说,地方政府在财政部给定的额度内再经过地方人大常委会审批后自行发债,自行偿还。
 
    “市场化原则”主要强调要市场化发行地方政府债券,核心要求就是收益与风险匹配(配比)制度。比如一个地方财政风险低、经济发展水平高,投资者购买该地方政府债券风险小,容许较低的债券利息。又如一个地方财政风险高,经济发展水平落后,甚至有违约记录,投资者购买该地方债务风险大,要求有风险溢价补偿,利息高。
 
    对地方政府债券进行合理定价,有赖于评级机构对政府债券进行评级,而经过注册会计师审计的地方政府财务报告就成为影响评级的重要因素之一。
 
    市场化发行机制以地方政府信用评级制度和注册会计师审计制度为基础,而政府综合财务报告制度又是这两项制度的基础。所以,政府综合财务报告制度是建立规范的地方政府举债融资机制的核心基础。
 
    在美国,地方债发行已经比较成熟,自上世纪70年代以来,评级机构就将地方政府财务报告的质量作为影响地方债券评级的因素之一。
 
    值得期待的是,我国正在加快政府会计改革。根据国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,我国将于2020年建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。
 
    而在去年年底,财政部发布《政府会计准则——基本准则》,在政府会计核算中引入权责发生制原则,对资产、负债等会计要素的概念、信息质量特征,都做出了重新界定,提出了新的要求。而且,在对政府负债进行界定时,强调了“现时义务”,将政府因承担担保责任而产生的预计负债也纳入会计核算范围。这样,就可以保证政府资产、负债等信息得以如实记录、完整反映,有利于全面反映政府财务状况,有利于进一步加强政府的资产管理和控制债务风险。